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安芳華:淺析我國社會組織面臨的現實問題
 日期:2014年01月22日   閱讀:  作者:本站原創

安芳華:淺析我國社會組織面臨的現實問題

 

  黨的十八屆三中全會提出要 “創新社會治理體制”,又進一步闡述要“改進社會治理方式和激發社會組織活力”,這為社會組織發揮協同作用,參與社會公共事務管理提供了合理依據;為社會組織承接政府職能轉變,提供公共服務創造了有利條件;也為社會組織突破現實困境,釋放自身活力提供了良好契機。

  改革開放以來,隨著市場經濟的發展、社會結構的變動和政府職能轉變,我國社會組織獲得了較大的活動空間,在提供公共服務、創新社會管理、維護公平正義等方面發揮了獨特的作用,已經成為我國社會經濟發展的一支重要力量。但是,長期以來,由于受中國獨特的歷史條件影響,我國社會組織的產生和發展與國外相比,尚處于起步階段,在發展中也面臨著諸多問題。

  一、社會資源和成長動力現狀分析

  社會組織承擔著一定的社會管理功能,要正常運行,需要一定的社會資源支持作保障。無論是處于孵化期、生長期還是發展期的社會組織,資金和人才都是極其重要的資源。寬松的政策、充足的資金和專業的人才是社會組織得以維持和發展的基本動力,但是,受傳統觀念、社會政策、分配制度等因素的影響,社會組織面臨著缺錢缺人缺政策的“三缺”困境,成為困擾社會組織發展的主要難題。

  1.社會組織資金供給與資金需求

  社會組織需要有足夠的資金支持才能維持運轉,吸引高素質專業人才,建立有效的組織機構,完成其具體的社會使命。資金籌措渠道狹窄,缺乏資金支持是當前我國社會組織面臨的一大難題,已成為我國社會組織發展的瓶頸。

  第一,社會組織過度依賴政府資金資助。霍普金斯公民社會研究中心的研究表明,發達國家非營利組織的收入來源,主要有公共部門、會費收入和慈善捐贈三大塊,其中公共部門占40%,會費收費占49%,慈善捐贈占11%。目前,中國社會組織的資金來源主要包括政府資助、社會捐贈、提供產品和服務以及投資收入等。社會組織通過提供產品和服務而獲得收益是社會組織可以掌控的自創性收入,但穩定的收入需要以高質量的專業水平和服務對象的認可為前提的。考慮當前社會團體和民辦非企業存在能力不足的通病,導致這一收入來源難以保證。公眾的慈善精神不高和公益組織面臨信任危機導致社會捐贈比較有限,而且主要集中在少數基金會,其他類型的社會組織獲得捐贈的機會比較少。投資收入既需要足夠資金又面臨巨大風險,貢獻甚微。結合中國實際,政府資助對社會組織來說顯得尤為重要,這就造成了一支獨大的局面,增強了社會組織對政府的依賴性。資源依賴理論表明,社會組織在資金資源方面對社會組織有很強的依賴。此外,雖然社會組織主要依靠政府的資金存活,但是目前能夠獲得政府的公共資金也很有限,其中民辦非企業單位的資金狀況總體欠佳,常因資金短缺而很難維持“生計”,陷入發展的困境。在清華大學NGO研究所組織的調查中,只有1/5的民辦非企業單位認為組織的資金狀況良好,有37.3%的民辦非企業表示資金缺乏。

  第二,政府資助資金不固定,覆蓋面狹窄。如上所述,政府的資助對于社會組織開展公益活動是十分重要的社會資源,但是除了人民團體、事業單位和少數政府重點支持的社會組織以外,大多數社會組織沒有正常渠道獲得來自政府的公共資金。近年來,上海、深圳、廣州、和北京等一些地方政府以“費隨事轉”、項目發包和公開招標的三種操作方式開始探索通過政府購買服務。政府將一定領域的公共服務委托社會組織提供,相應提供一部分公共資金,但所提供資金的規模并不很大,資金來源也不固定,主要還停留在探索創新階段,而且缺乏相應的制度保障。政府購買社會組織服務項目的資金來源主要有專項資金、預算外資金和預算內資金三種,從目前的實際情況看,專項資金、預算外資金使用比例相當高,政府購買社會組織服務的財政資金沒有全部納入公共財政體制。

  2.政策與社會組織需要

  要依賴政府在各方面的大力扶持,對社會組織而言,政策資源是推動其發展的重要因素。雖然從中央到地方在社會組織登記、管理和培育方面已經頒布了許多政策,發揮了一定的作用,但是還沒有形成完善的政策體系,還不能滿足社會組織的需要。當前,完備的社會組織扶持政策體系尚未建立。2012年民政部、財政部發布《民政部、財政部188比分直播:政府購買社會工作服務的指導意見》,終于使政府購買服務有章可循,但是與之相配套的微觀層面政府部門職能轉移目錄、社會組織的服務評估政策等還未出臺。現行的《社會團體登記暫行辦法》、《基金會管理辦法》和《民辦非企業單位管理暫行條例》已經無法適應社會組織登記注冊需要,修訂工作由于牽涉到國務院多個部委的職能調整,至今尚未完成。另外,政策出臺和執行過程中也是阻力重重,效果不明顯。由于觀念、社會條件、政策制定科學性等方面的原因,導致現有推動社會組織發展的政策既難以出臺又難以執行,效益不高。以上兩方面的問題,都直接導致了社會組織能夠利用的政策資源十分有限。

  3.適應社會組織需求的專業人才隊伍

  品質優良的人才隊伍尚未形成。目前社會組織人才隊伍建設面臨的主要問題表現為以下三點:

  一是相關配套制度不夠完善。社會組織人才隊伍建設立法滯后,僅僅在201111月出臺了《188比分直播:加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》。社會組織從業人員保障相關的規章制度等也不盡完善,社會組織的人員編制、職稱評定、養老保險、醫療保險、稅收減免、收費許可等方面也缺乏完善的、相配套的法規與政策,使得多數社會組織的隊伍不穩定,缺少應有的活力。

  二是人才總量和結構無法滿足社會組織發展需要。社會組織工作人員主要分為專職從事社會組織工作的人員、兼職人員和志愿者三類。統計數據顯示,目前我國社會組織專職人員較少,人才總量明顯不足,無法滿足社會組織服務社會管理的需求。

  三是社會環境不利于人才在社會組織的聚集。從外部環境來看,社會組織與其他經濟組織、政治組織相比,不屬于社會主流所關注的對象。對社會組織的關注缺乏和作用認識不到位等直接影響到社會對其行業從業人員不了解、不認可,外界對社會組織從業人員的職業聲望評價也不夠高。從內部環境來看,低薪問題成為大多社會組織從業人員面臨的現實困境。2011年,南都公益基金會、騰訊公益慈善基金會等聯合發布的《中國公益人才發展現狀及要求調研報告》顯示,大部分NGO(非政府組織)從業者薪資收入在5000元以下,約占90%。其中無固定收入的共占18.4%1000-2000元的占17.5%2000-3000元的占25.7%67%NGO(非政府組織)從業者表示工作強度非常大或比較大。以社會組織發展比較迅速的廣州為例,2010年職工月平均工資為4541元,而根據廣州市2010年公益服務性社會組織社會工作專業人員薪酬指導價位表,一般員級的平均薪酬每月只有3000元,只有達到中級職稱收入才能達到職工的月平均工資,差距十分明顯。內外部環境因素影響了它們的工作熱情和人才隊伍的穩定性。一些有高學歷同時擁有豐富工作經驗的優秀人才會將社會組織視為追求更成功事業的跳板,在積累了人脈資源和專業經驗后,便投身到政府部門或大企業等地方謀求更好的職業發展。

  二、制度建設的保障情況分析

  社會組織作為承擔一定公共責任的社會組織,其成立要受到法律的保護和規制,發展要得到政府的扶持,在法律框架內享受相應的優惠政策并接受相關政府部門的監管。完善的法律制度、與社會組織發展相適應的管理體制以及適宜的稅收制度等,是社會組織實現持續健康發展的重要保障。但是,我國有關社會組織的法律框架與制度建構表現出了一定的滯后性,給社會組織的發展造成了阻礙。

  1.法律制度對成立社會組織規范發展的突出問題

  雖然我國已初步形成了有關社會組織較為全面的法律制度框架,但是與社會組織的科學發展的需求尚不匹配,需要進一步改革創新。整體而言,我國社會組織現行法律法規存在法律位階不高、涵蓋面不夠、操作性不強、相關條款彼此間的銜接、協調等問題。聯系實際,這些問題主要突出地表現為以下三個方面:

  第一,社會組織相關法律位階不高,調整范圍有限。我國現有的對社會組織影響比較大的是這三部行政法規,即1998年修訂頒布的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》,2004年修訂頒布的《基金會管理條例》。其余的專門性規范文章都是以政府部門規章的形式出現。目前我國還缺少統一的社會組織專項法律,調整規范社會組織的只有四部行政法規和一些部門規章、地方性法規,法律體系構架不科學,法律層級與社會組織的地位和作用不相符。

  第二,社會組織相關法律之間缺少銜接,存在矛盾沖突,需要協調一致。我國現行的法律法規是分別制定的,為了應付現實問題,出臺政策性的條例或政策,相互之間缺少銜接,且有些與現行的法律法規之間銜接也不夠,相互間存在沖突和矛盾。例如,有關社會組織的三部行政法規,都明確規定社會組織的財產不得被侵占、私分和挪用;如果違反,責任人應承擔刑事責任。我國現行的刑事法律并不存在于此規定相對接的條款,因此,即使實踐中發生侵占、私分和挪用社會組織資產的行為,也會因為缺乏操作性規定而無力進行依法懲治。此外,《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定了民辦非企業單位有法人、合伙、個體三種形式,但是個體、合伙的法律形式根本與非營利目的相矛盾,收到社會各界的廣泛批評。

  第三,相關法律法規的執行效率不高,管理不完善。以中國青少年發展基金會(青基會)遭遇天價稅單事件為例,因發起實施了 “希望工程”這一民間公益事業而獲得了廣泛聲譽和社會認可的青基會,在2008年底卻收到了稅務機關開出的 5500萬元的天價稅單。雖然收稅是按照《企業所得稅法》規定,無可厚非,但是青基會早就申請了免稅資格認定,但認定過程之復雜遠遠超過人們的預期。一直到 2009年8月20,由三部委公布的“2008年度第一批獲得公益性捐贈稅前扣除資格的公益性社會團體名單”才姍姍來遲,同期還公布了“2009年度第一批獲得公益性捐贈稅前扣除資格的公益性社會團體名單”,只有3家非營利組織榜上有名。由此可見,當前的針對社會組織的稅收優惠制度還需要進一步完善,使其發揮更大的政策效益。

  2.社會組織管理體制對社會組織的健康發展的關系

  在管理制度方面,以控制為主的思維制約了社會組織健康發展的腳步。雙重管理體制是在市場經濟尚未充分發育的特殊條件下形成的產物,已經不適應當前的社會形勢。

  第一,雙重管理體制是公民自發成立的草根社會組織獲得合法身份的最大困境。這種管理體制無形中使社會組織處于職能機構的控制下,導致了社會組織的合法困境。合法困境主要是指雙重管理造成了很大數量草根社會組織無法“合法注冊”,進而在接受捐贈、會計制度、稅收、購買服務和其他政策上均面臨問題。

  第二,雙重管理體制加重了合法登記社會組織的政治色彩。能夠合法登記注冊的某些社會組織與政府存在著關系,主管單位對其同意掛靠的社會組織的態度是支持同時干預,形成了隱形的上下級關系。有些社會組織雖然實行了脫鉤改制,成為名義上獨立的法人,但在具體運作過程中,由于政府是其資源的主要提供者和對其負責的主管部門,這些社會組織為了自身的生存和發展,便主動尋求政府部門的支持。而一些政府部門在既得利益的驅使下,也愿意把有隸屬關系的社會組織變成自己的附屬物,以監督指導的名義對民間組織進行全面而直接的干預,有的業務主管部門將部分政府職能轉移給民間組織的同時,將民間組織置于“二政府”地位而全面控制。

  第三,雙重管理體制造成了社會組織監管乏力的事實。現有的管理制度實際上是一種“重登記、輕管理、輕執法”的做法,注重對入口的管理,放松對日常過程的管理,且對社會組織缺少社會監督,導致管理上的困境,不利于社會組織的發展。困境之一是業務主管單位和登記管理機關推諉監管責任和重復監管。如前所述,雙重負責的管理體制是一種政治把關和共擔責任的分權機制。無論是登記管理機關,還是業務主管單位,審批社會組織成立的登記申請都是事關大局的核心職能,誰批準誰就要承擔對社會組織包括政治風險在內的一切責任,而雙重管理本身則成為分散和規避這種責任的制度安排,無論是批準還是不批準都由兩個不同的監督管理部門負責。另一方面,登記管理機關和業務主管單位在申請登記的審查、年度檢查、違反有關條例規定的查處等方面進行重復工作。困境之二是對社會組織日常監管不嚴格,缺乏對行為和過程的監管。政府對社會組織的監督管理中,社會組織年檢制度是主要方法之一。年檢主要對社會組織開展的工作、活動和社會組織的財務狀況進行年度審計,一年一次,是一種結果的監管,很容易被社會組織采用突擊準備的方式而應付過去,加上管理機關普遍面臨著人手不夠的現實問題,缺少行業內專家的持續參與,很難真正發揮對社會組織的評估監督作用。而且,對于未在民政部注冊登記但實際開展活動的社會組織,不適用于年檢制度,也沒有相應的日常監管。困境之三是監管手段單一,缺少其他職能部門的協助。西方國家政府都比較重視通過“強化等級管理、稅務、審計、檢查、司法等各部門的職責與功能”,形成多個部門攜手的多元監管格局。我國政府對社會組織的監管僅僅是相關部門各自為政、而且僅限于行政手段,缺乏市場、法律等手段,多元化的監管方式。

  三、內部治理機制與社會認可度分析

  社會組織要成為社會管理的參與者,成為公共服務的重要提供者,就必須不斷完善內部治理,加強機構自身能力建設,提升自身發展的競爭力。我國社會組織總體上是健康的,但因尚處于發展的初級階段,自身發展仍然存在諸多問題,主要表現在自治性不強、內部管理欠科學和自律機制薄弱這三方面。

  1.社會組織自治方面

  非政府性是社會組織的基本屬性之一,這是它區別于政府的根本屬性。然而,實際存在許多社會組織身上籠罩著政府的影子,變成了“二政府”,異化現象嚴重。中國有相當一部分非營利組織是由各級黨政機構直接創辦的,或者本身就是從黨政機構轉變過來的,或者是由原黨政官員及與黨政關系密切的知名人士創辦的。這些組織,“不僅主要的資源來源于黨政機關,且在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面,都嚴重依賴于政府,甚至依然作為政府的附屬機構發揮作用。”

  2.內部管理科學分析

  社會組織自身必須擁有完善的規章制度和民主機制,才能實現其公益目標與價值。造成社會組織內部管理欠科學的原因主要是民主決策制度不健全、缺少組織使命感和財務管理不規范。當前我國的許多組織本身缺乏使命感,從而使組織變得短視、盲目和缺乏動力。理事會制度不健全也導致社會組織無法實現民主決策。許多社會組織在財務上也缺乏規范管理。通過實際調研發現,在財務管理上,許多社會組織存在漏洞,一些組織沒有配齊財務人員,只有兼職財務;一些組織沒有正規的財務賬目;一些財務人員沒有專業任職資格,而且專業水平和財務管理能力較差。

  3.自律機制分析

  社會組織的自律和他律是內部管理的重要內容之一,對社會組織發展及其重要的作用。在社會組織發展過程中,公益腐敗現象頻發,有的通過媒體曝光之后產生了極為負面的影響,對社會組織公信力產生了極為惡劣的影響。建立完善的自律機制來體現社會組織的社會責任,是提高社會組織效率、增強管理能力和提高社會公信力的必要條件,但現實中許多社會組織往往缺少對自律的重視,存在自律機制薄弱這一問題。一方面,社會組織內部缺乏完善的監督制度,且現有的制度規定難以嚴格執行,不能進行自我監督,另一方面,社會組織之間的相互監督尚未形成。社會組織之間有一些需要共同遵守的行為和道德標準,也就相當于行業自律。國外通常是由聯合組織及協會共同制定的行業自律條款,但我國社會組織之間并未產生緊密的聯系和互相的支撐,行業協會的作用也不明顯,這樣的行業自律更是少之又少。從社會背景來看,社會處于轉型期,符合社會主流的社會主義核心價值觀還沒有完全成熟,經濟發展上又帶來了一些不良的道德現象,極端個人主義、拜金主義等對社會組織有著不同程度影響,以道德作為內在驅動的自律也難以形成。

  四、黨組織建設與頂層設計分析

  黨的十八大報告中明確指出,“要落實黨建工作責任制,全面推進各領域基層黨建工作,擴大黨組織和黨的工作覆蓋面,充分發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用”。目前全國已形成了四類比較有代表性的黨建工作新模式,分別是廣東、寧夏的“依托民政、集中管理、多頭推進”模式;上海、北京的“單設機構、以條為主、樞紐管理”模式;上海、北京的“單設機構、以條為主、樞紐管理”模式和律師、會計師領域的“主管部門負責、行業協會協助、會員參與”的模式。社會組織黨建覆蓋率逐步提高,社會組織黨建工作取得了初步成效。

  1.對社會組織的作用認識

  社會組織黨建工作,是黨的基層組織建設的重要組成部分,是黨建工作的一個新領域。加強社會組織黨的建設,對于推動科學發展、鞏固黨的執政地位、促進社會組織自身建設,都有重要的意義。由于對新時期社會組織的地位、功能認識不夠清楚,沒有站在鞏固黨的執政基礎、提高黨的執政能力、保持黨的先進性的戰略高度去看待、認識社會組織,沒有真正把社會組織的培育發展、監督管理以及黨建工作納入議事日程,從而導致社會組織黨建工作的思路不夠清晰,工作體制不夠順暢。在基層推進“兩新”組織黨建的過程中,往往會出現重視新經濟組織黨建和忽視社會組織黨建的現象。

  2.傳統的建設管理體制特點

  傳統以條為主、按行政隸屬關系形成縱向的基層黨組織建設管理體系已難以適應社會組織黨建需要。一是黨建責任主體不夠明確。登記類新社會組織大都實行的是業務主管單位和登記管理機關雙重負責的管理體制,加上“兩新”黨建的職能部門,客觀上已經形成了“三方共抓”的工作格局。但從實際操作中看,由于三方的責任邊界缺乏清晰劃分與界定,出現“有的多頭管,有的沒人管”,“好的都想管,難的都想推”的現象。二是黨務部門與業務部門契合度不高。通過調研發現,黨組織的組建和社會組織的建立不同步的現象還普遍存在,其原因在于,黨務部門和分管社會組織的業務部門互相之間配合不多,黨務部門不太了解社會組織情況,業務部門也不太了解社會組織黨建情況。概括來說,社會組織黨建工作存在條塊分割、多頭管理、運行不暢的現象,存在誰都在管、誰都管不到位的現象,缺乏一個集中管理單位,責任主體有待進一步落實。

  3.黨建方式創新度

  傳統的適用于機關、企事業單位的黨建方式不太適合社會組織的階段性特征。社會組織不同于傳統的企事業單位,多數不具有嚴密的組織性和層級制。社會組織的組織特征是松散型;工作機制是協商型;人員構成尤其復雜,有專職和兼職的,有固定的和臨時的,有工作人員和會員,還有拿薪酬員工與志愿者;規模大小不一,少部分規模較大,大多數規模較小。社會組織中,普遍存在黨員數量偏少,黨組織組建率偏低,黨建工作空白點較多,黨組織活動開展不夠正常、發揮作用不夠明顯等問題。黨建工作缺人才、少經費、無場所的問題仍比較突出。這就要求我們在社會組織黨建的思路與方法、社會組織中黨組織的功能與工作方式、社會組織中黨員的教育與管理方面都要不斷創新。除此以外,社會組織形態的松散性、結構的交叉性、參與的自愿性和成員的流動性等特性,也削弱了黨建的基礎。目前,社會組織黨建在開展工作中還面臨著許多困難和局限,與黨章的要求還有一定距離,與習近平同志提出的“發揮政治核心作用和政治引領作用”還有一定距離,黨組織的工作有效性亟待提高。

  資源供給不足使社會組織成長缺乏基本動力,制度建構滯后使社會組織發展缺少必要保障,內部治理機制不健全則使社會組織遭遇社會公信力困境,這些都是我國社會組織發展道路上的主要問題。這些問題并不是孤立的,造成這些問題的原因也是錯綜復雜的,深藏在社會組織難題背后的,是處在轉型時期的整個中國社會。要解決這些問題,不僅要深入思考和下定決心理順政府、市場、社會三者的關系,而且還要正確認識黨社關系和政社關系。

  黨的十八大提出要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”,十八屆二中全會進一步明確,要“改革社會組織管理制度,處理好政府和社會的關系”。這些都為社會組織突破困境,實現發展營造了良好的氛圍,創造了難得的機會。十八屆三中全會傳來“改革”這一最強音,也奏響了社會組織突破創新、沖破藩籬的沖鋒號。我們有理由相信,通過改革調整管理體制、修改完善法律法規、讓權釋放社會資源等措施,阻礙社會組織發展的瓶頸會被逐漸突破,社會組織的活力也會被進一步激發,社會組織的發展定會迎來異彩紛呈的燦爛春天。

                                   (來源 理論網 作者 安芳華 中共上海市長寧區委黨校)

 
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